Secrétaire Général des Nations UNIES : António Guterres et l’Afrique, un héritage inachevé ?

• Quel est le bilan « africain » du secrétaire général des Nations unies, qui arrive au terme de son mandat de dix ans ?

Assis au centre d’une longue table, entouré de certains des plus hauts responsables africains de l’ONU, le Secrétaire général des Nations unies, António Guterres, lève les yeux de son discours préparé et souri : « Même après le 31 décembre, où que je sois et quoi que je fasse, je peux vous garantir que l’Afrique restera toujours au cœur de mes préoccupations et de ma solidarité active. »

Il s’exprimait lors du 39^e sommet de l’Union africaine à Addis-Abeba, en Éthiopie, en début d’année. Alors que son deuxième mandat arrive à son terme, António Guterres a clairement indiqué que son engagement envers l’Afrique, qu’il a un jour décrite comme « un continent d’espoir et d’opportunités », n’avait pas faibli. « Comme on dit dans ma langue, l’Afrique sempre (toujours) ! »

La question n’est pas de savoir si l’Afrique comptait pour le Secrétaire général. C’était clairement le cas. La question la plus difficile est de savoir ce que cet engagement a permis d’accomplir. « Personne ne peut contester que l’Afrique ait joué un rôle central pour M. Guterres », reconnaît Gustavo de Carvalho, de l’Institut sud-africain des affaires internationales (SAIIA). Il décrit le Secrétaire général comme « ambitieux sur le plan rhétorique » mais estime que, sur le plan opérationnel, il a été davantage « secrétaire que général ». Toutefois, António Guterres a eu du mal à traduire sa rhétorique sur l’Afrique en réalité.

Le secrétaire général a véritablement placé l’Afrique au cœur de ses priorités et a contribué à approfondir les relations entre l’ONU et l’UA, tout en défendant la représentation, le développement et la réforme de l’Afrique. Or, son bilan est bien moins convaincant en ce qui concerne les guerres sur le continent et sa capacité à transformer ses discours en résultats politiques.

Pour Abdullah Jafar, ancien assistant de programme senior au bureau du HCR au Koweït qui a eu des contacts directs avec António Guterres lors de ses déplacements dans le pays, sa décision de s’engager dans la voie humanitaire après avoir quitté la vie politique témoigne de sa passion pour l’aide aux autres. « Il n’avait pas besoin d’être Haut-Commissaire aux réfugiés à l’époque, puisqu’il avait occupé le poste plus élevé de Premier ministre », explique-t-il. « Cela montre son humilité. »

António Guterres a dirigé le Portugal en tant que membre du Parti socialiste portugais, de centre-gauche. Lors de sa nomination au poste de secrétaire général, il a déclaré devant l’Assemblée générale que la décennie qu’il avait passée en tant que Haut-Commissaire aux réfugiés avait contribué à façonner sa vision de cette fonction.

« Au cours des dix dernières années, j’ai été témoin direct des souffrances des personnes les plus vulnérables de la planète », a-t-il déclaré. « Je me suis rendu dans des zones de guerre et des camps de réfugiés où l’on pourrait légitimement se demander : qu’est-il advenu de la dignité et de la valeur de la personne humaine, auxquelles fait référence le deuxième paragraphe du préambule de la Charte ? »

Il a également promis d’adopter une « approche humble » dans l’exercice de ses fonctions, en s’engageant à ne pas « chercher à imposer ses propres opinions ».

Monique Nsanzabaganwa, ancienne vice-présidente de la Commission de l’Union africaine, originaire du Rwanda, se souvient avoir croisé Guterres un jour dans un aéroport, seul et portant lui-même sa valise. Ce qui l’a frappée, c’est l’absence d’entourage autour d’une personnalité de son envergure. « C’est ce qu’on appelle le leadership au service des autres. On occupe un poste de haut niveau, mais il ne s’agit pas de soi en tant que personne. On reste humble et accessible », explique-t-elle.

Ce parcours humanitaire allait également façonner la manière dont António Guterres abordait l’Afrique en tant que secrétaire général. « Guterres a apporté une véritable profondeur aux dimensions humanitaires des crises africaines, notamment en matière de déplacements de populations, d’insécurité alimentaire et de changement climatique », explique Karim Soumana, de l’International Crisis Group, qui faisait partie de la délégation du Niger au Conseil de sécurité en 2020-2021. « Je pense que ses années passées au HCR lui ont été utiles, et cela s’est reflété dans son engagement personnel dans ces domaines. »

Donner la parole aux acteurs locaux

Lorsque António Guterres a succédé à Ban Ki-moon au poste de secrétaire général en 2017, il a hérité d’un monde déjà en proie à la guerre, au terrorisme, aux crises humanitaires et à un ordre international qui s’effiloche. Près d’une décennie plus tard, ces pressions se sont intensifiées, tandis que de nouvelles crises ont émergé pour mettre à l’épreuve les limites de l’ONU.

Dans une tribune publiée en 2017 dans Newsweek, António Guterres évoquait les bains de sang en Syrie, le terrorisme mondial, l’affaiblissement du droit international et la recrudescence des violations des droits de l’homme. Il appelait à un renforcement de la diplomatie et demandait aux membres du Conseil de sécurité, l’organe le plus puissant de l’organisation, de « se montrer à la hauteur de leurs responsabilités ».

Neuf ans plus tard, les bains de sang se sont déplacés vers Gaza, l’Ukraine et le Soudan, tandis que le Conseil de sécurité reste dans l’impasse.

Une crise financière dévastatrice a créé pour le Secrétaire général « des conditions qu’aucun individu ne pourrait surmonter », affirme Soumana. « Bon nombre des échecs attribués à Guterres étaient en réalité ceux du système international qu’il dirige mais qu’il ne contrôle pas. Le prochain secrétaire général devra lui aussi composer avec ces contraintes », ajoute-t-il, faisant notamment allusion à la nature des relations entre l’ONU et l’UA.

Au cours de son mandat, António Guterres a encouragé un partenariat et une coopération renforcés entre les deux organisations, ce qui a permis de mettre davantage en lumière le développement durable en Afrique, la réforme du Conseil de sécurité et celle du système financier mondial.

Selon ses propres termes, António Guterres a décrit un « engagement commun » envers l’Agenda 2063, le plan directeur de l’UA visant à transformer l’Afrique en une puissance mondiale, et l’Agenda 2030 des Nations unies pour le développement durable, un plan d’action mondial destiné à promouvoir la prospérité pour tous, comme un « pilier central » de ce partenariat.

Monique Nsanzabaganwa attribue à António Guterres et à son équipe le « revirement dans les relations institutionnelles », les deux organisations ayant historiquement été en désaccord. « À l’Union africaine, nous avions l’habitude de l’appeler un « ami de l’Afrique par excellence” ». Elle n’est pas la seule.

Abiodun Williams, professeur de politique internationale à la Fletcher School of Law and Diplomacy de l’université Tufts (États-Unis), considère l’approche d’ António Guterres vis-à-vis de l’Afrique de « normative, institutionnaliste et multilatéraliste ».

Ajoutant : « Il soutient l’autonomie de l’Afrique, une plus grande représentation africaine au sein des institutions mondiales, y compris des sièges permanents au Conseil de sécurité, et estime que les institutions multilatérales peuvent jouer un rôle important pour relever les défis de l’Afrique. »

Rita Abrahamsen, professeure d’études africaines à l’université d’Oxford, estime que cette approche envers le continent est mutuellement bénéfique. « L’ONU a besoin de l’Afrique en ce moment, et le secrétaire général en est probablement conscient », juge-t-elle. « L’ONU est probablement au plus bas. Son niveau d’influence et de légitimité sur la scène mondiale est très faible. Alors, comment l’ONU peut-elle se réinventer ? »

La nomination d’Amina Mohammed au poste de numéro deux de Guterres a clairement démontré son engagement envers l’Afrique. Celle qui possède la double nationalité nigériane et britannique, a été au cœur de son action sur le continent. « On pouvait sentir la complicité entre eux, ne serait-ce qu’en les observant. Ils partageaient la même vision de l’Afrique. Ils l’ont mise en œuvre », explique Monique Nsanzabaganwa.

Amina Mohammed a apporté « une vaste expérience, une expertise en matière de développement durable et des relations solides avec les gouvernements et les institutions africains », précise Abiodun Williams.

Nous sommes en 2026, pas en 1946

Si António Guterres s’est efforcé de rapprocher l’ONU de l’UA, il a également plaidé en faveur de l’autonomisation des pays africains et de l’octroi d’un poids accru à ces derniers au sein de l’influent Conseil de sécurité de l’ONU.

L’idée d’une réforme du Conseil de sécurité n’est pas nouvelle dans les cercles onusiens – elle est presque aussi ancienne que l’ONU elle-même. Pourtant, António Guterres n’a cessé de plaider en faveur d’un élargissement de cet organe afin d’y inclure deux sièges permanents pour l’Afrique, présentant leur absence comme une conséquence du colonialisme et de la traite transatlantique des esclaves.

L’« Afrique était sous domination coloniale lorsque le système multilatéral actuel a été créé – et cette injustice perdure », déclarait Guterres en février 2025. « Il suffit de regarder le Conseil de sécurité des Nations unies. Rien ne justifie que l’Afrique ne dispose toujours pas de représentation permanente au XXI^e siècle. »

De plus, António Guterres utilise ce même cadre historique pour plaider en faveur d’une réforme du système financier mondial « obsolète, dysfonctionnel et injuste » et pour aborder la crise climatique. « L’Afrique est celle qui a le moins contribué à provoquer cette situation d’urgence, mais c’est elle qui subit certaines de ses conséquences les plus dévastatrices », a-t-il rappelé lors d’une conférence de presse en 2020.

L’approche de António Guterres tient également compte de l’évolution du paysage au sein de l’organisation. Si les résolutions de l’Assemblée générale des Nations unies n’ont pas le même poids juridique que celles adoptées par le Conseil de sécurité, le plus grand bloc régional au sein de l’Assemblée est le groupe africain, qui représente 54 des 193 pays, ce qui lui confère un pouvoir de vote collectif.

« Traditionnellement – et on l’oublie souvent –, lors de la création de l’ONU après la Seconde Guerre mondiale, ce sont les pays africains nouvellement décolonisés qui ont largement contribué au développement et à la promotion des droits de l’homme au sein de l’organisation », explique Rita Abrahamsen. « À l’heure actuelle, alors que l’engagement des autres superpuissances s’affaiblit, vers qui le Secrétaire général peut-il se tourner pour trouver du soutien ? »

Échec de la résolution des conflits ?

António Guterres a hérité d’une organisation fortement axée sur le maintien de la paix. Au cours de son mandat, cette présence opérationnelle s’est réduite de près de moitié, tandis que l’ONU investissait de plus en plus dans la diplomatie, le développement, les droits de l’homme, la coordination et les fonctions centralisées au siège. Ce n’est qu’avec le choc financier à l’origine de l’initiative de réforme « UN80 » que l’organisation a entrepris un effort majeur pour inverser cette accumulation institutionnelle.

Bien que ces décisions ne relèvent pas uniquement du Secrétaire général, l’expert des Nations unies Richard Gowan écrit que Guterres ne s’est pas montré un fervent défenseur des casques bleus, contrairement à ses prédécesseurs.

« Son bilan sera mitigé », estime Abiodun Williams. « Il a donné plus de poids à la voix de l’Afrique à l’ONU, mais a échoué en matière de médiation et de résolution des conflits. L’Afrique a connu des conflits majeurs pendant son mandat, notamment au Soudan et en République démocratique du Congo. Guterres s’est montré incapable – ou peu disposé – à utiliser son autorité politique en tant que secrétaire général pour favoriser, par une diplomatie créative, des règlements négociés aux conflits en cours. »

Après l’invasion de l’Ukraine par la Russie, plusieurs observateurs se sont demandé pourquoi António Guterres n’avait pas pris l’avion plus tôt pour tenter d’empêcher les actions de Moscou. Le chef de l’ONU s’est défendu à plusieurs reprises en affirmant que l’ONU ne disposait pas d’armes, et nombreux sont ceux qui estiment que son approche pragmatique reflète sa compréhension du rôle même de l’Organisation.

Lors de la 75e célébration des Nations unies en 2020, António Guterres a déclaré que l’ONU « tire sa force uniquement de l’engagement de ses membres envers ses idéaux et les uns envers les autres ».

Le Soudan est peut-être devenu l’épreuve la plus rude pour cette philosophie. Trois ans après le début d’une guerre qui a engendré ce que l’ONU qualifie de plus grande crise humanitaire au monde, António Guterres a de plus en plus souvent décrit le conflit en termes de forces échappant à son contrôle. En janvier, il a qualifié le Soudan de « terrain de jeu » pour les acteurs internationaux, dont l’ingérence a rendu plus difficile la conclusion d’un accord entre les parties soudanaises.

Lorsqu’un journaliste a ensuite fait remarquer : « Vous venez de dire que vous n’avez pas le pouvoir de mettre fin à ces atrocités », António Guterres n’a pas contesté cette affirmation. Il a plutôt renvoyé la responsabilité au Conseil de sécurité, faisant valoir que les bons offices du prochain secrétaire général ne seraient efficaces que si le Conseil lui-même était en mesure d’agir.

Qu’il s’agisse d’une question de volonté ou de moyens, Soumana estime également que c’est là qu’António Guterres a échoué au cours de son mandat.

« Là où je pense que ses connaissances ont été plus limitées, c’est au niveau de l’architecture politique du continent, principalement la dynamique de l’UA, et les subtilités de la politique africaine ; cela s’est vu dans la manière dont son bureau a géré certaines crises », explique Karim Soumana.

Le Mali est perçu comme l’un des plus grands échecs de l’ONU dans la région sous le mandat de Guterres. À la suite de coups d’État militaires successifs dans le pays, le gouvernement de transition a demandé au Conseil de sécurité le « retrait immédiat » de ses troupes de maintien de la paix. Le chef de l’ONU avait alors déclaré que l’action de l’organisation dans ce pays d’Afrique de l’Ouest constituait une opération de maintien de la paix alors qu’« il n’y a pas de paix à maintenir ».

Un récent rapport d’analyse des enseignements tirés, publié par le Département des opérations de maintien de la paix de l’ONU, a révélé que la mission évoluait dans un environnement géopolitique de plus en plus difficile, à mesure que les alliances internationales du Mali changeaient et que les divisions entre les grandes puissances s’aggravaient. Il en a résulté une mission de maintien de la paix prise non seulement entre le gouvernement malien et les groupes armés sur le terrain, mais aussi opérant au cœur d’une lutte d’influence plus large entre les puissances internationales, ce qui a affaibli le soutien politique unifié dont dépend le maintien de la paix de l’ONU.

Son mandat a également été marqué par quelques avancées diplomatiques, notamment le cessez-le-feu libyen de 2020 négocié sous l’égide de l’ONU.

Mais son bilan en Afrique illustre également les limites de l’influence du Secrétaire général : les progrès les plus durables ont généralement été obtenus lorsque les puissances régionales africaines étaient suffisamment unies pour prendre les rênes, l’ONU jouant alors un rôle de facilitateur plutôt que de principal artisan de la paix – une approche qu’il a lui-même préconisée.

Entre le remaniement de l’ONU opéré par Trump, la pandémie de Covid-19, l’invasion de l’Ukraine par la Russie et la recrudescence de la violence au Moyen-Orient, António Guterres a sans aucun doute traversé une période difficile à la tête de l’ONU. Il est impossible de dire si quelqu’un d’autre aurait mieux géré la situation.

Abdullah Jafar se souvient qu’António Guterres avait conseillé à un homme politique koweïtien sur ce qu’exigeait son rôle. Il lui avait dit : « J’ai un conseil à vous donner : c’est la patience, la patience, la patience, la patience, la patience, la patience, la patience. » L’homme politique a répondu : « Je ne pense pas avoir autant de patience ! »

Tout au long de son mandat, António Guterres a essuyé des vagues de critiques, a été déclaré persona non grata par le ministre israélien des Affaires étrangères et a été accusé par la Russie d’avoir outrepassé ses pouvoirs.

Pourtant, Guterres n’a pas baissé les bras. Il n’a pas encore épuisé toute sa patience.